涉诉信访已经成为当前法院工作的又一重大难题。终审不终、终而不结、反复交办、“信访不信法”等现象,日趋常态化。本应依法进入诉讼程序的案件被纳入信访渠道,抑或相反,进而产生“诉访并行”、“诉访不分”等问题,不仅不利于当事人通过正常的诉讼结束纠纷,也不利于司法权威的确立和法治国家的建设,有必要通过完善诉讼法和公民信访的立法,实现“诉访分离”。

“诉访不分”固然与我国的传统文化、社会转型、现有体制有关,但立法的不完善也是重要原因。

一是诉讼法对申请再审缺乏实质性的限制。我国现有的三大诉讼法均规定了二审终审判决后,还可以申请再审的制度。一方面它为当事人提供了最后的权利救济的机会,但同时对权利救济的必要边界缺乏规制,也为极少数当事人滥诉缠诉闹诉提供了漏洞空间,具体可以归纳为三个不限:主体不限、时间不限、次数不限,致使一些当事人无休止地重复申请再审。

二是涉诉信访的立法缺位,导致法院处理信访问题无章可循。提起有关信访的立法,大都会想到国务院2005年出台的“信访条例”。但它只适用于行政信访,涉诉信访并不在其适用范围之内。根据宪法规定,人民法院是国家的审判机关,其主要职责是依法审判(即“理诉”)。对于超出诉讼之外的帮扶救助,案外的利益调整以及治安稳控等责任,现有法律没有明确主体,而司法与行政职能不分,导致了只要信访事项里有某一节,曾被法院审理过的就一概由法院负责案外的补偿救助。例如,我们法院曾审理过这样一桩案子,在拆迁安置的行政诉讼中,拆迁人对年逾七八十岁的被拆迁人,安置在没有电梯的公寓七层。法院从政府拆迁安置的补偿标准看,已经足额到位,合法性审查没有问题,但对被拆迁人超出审理范围的合理性诉求,法院手上实在没有资源去调剂解决。审理这样的案件,都实行谁审理谁补偿,由法院负责案外的补偿救助,那我们法院真的比窦娥还冤。

建议通过立法,实行“诉访分离”:

一是完善诉讼立法,畅通再审渠道,强化司法终结效力。基于当前中、基层法院司法水平现状等因素,还是应当保留二审终审后的救济渠道,即保障当事人申请再审和申诉的权利。另外,建议在民事诉讼法的修改中,对申请再审的主体、期限、条件、次数、审级应当有明确的规定。再审申请程序终结之后,当事人不得再无休止申请再审,只能通过检察机关抗诉或者上级法院依职权启动再审,防止极少数人滥用申诉权,做到既畅通再审渠道,保障当事人诉权,又要维护再审裁判的终结效力。

二是进行信访立法,将诉讼程序已经终结、当事人仍然提出种种案外利益诉求的信访行为,纳入法治轨道。建议制定相关的信访法,规范包括涉诉信访在内的所有信访工作。具体来讲,第一要明确界定各种不同类型的信访的办理程序,解决当前主体混乱、标准不一、无限信访、重复交办、效力缺失等普遍问题。第二要建立明确的终结机制,按照不同类别设定不同的终结主体、终结对象、终结条件、终结程序,明确经过司法终结的案件,不再受理登记、交办和通报,实现信访案件出口通畅、有始有终,有序可控。第三,凡司法终结后,当事人还有案外利益诉求的,应当明确移送属地的主管部门,法院也可以提出相关的司法建议。让人民法院回归作为国家审判机关的主体地位,专心致志做好审理诉讼的工作。